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税权划分的理性考虑

   日期:2021-07-21     来源:www.gaideyx.com    作者:未知    浏览:929    评论:0    
核心提示:摘要:怎么样科学、合理地划分中央与地方的税权是国内财税体制改革需要解决的问题。
摘要:怎么样科学、合理地划分中央与地方的税权是国内财税体制改革需要解决的问题。本文从国内现行税制税权划分存在的弊病入手,提出一些税权划分应坚持的原则、构想和其他应解决好的问题。
关键字:分税制税权划分公共商品

1994年,分税制在国内正式推行,经过7年的实质运行,成效是显著的,第一它保证了中央和地方财政收入的同步增长;使国内初步打造了税收的分级征收和分级管理的规范;使国内税收管理体制由中央高度集权制逐步地向地方适合分权的方向进步。它从根本上克服了在20世纪80年代有计划产品经济条件下打造起来的税收规范的某些局限性。但,因为它是市场经济发育不成熟的早产儿,先天不足,在市场经济日益成熟和世界经济向一体化进步的今天,它的机能愈加不适应进步着的经济环境,最突出的表现是税权划分不合理、不科学。因此,怎么样科学、合理地划分中央与地方的税权是国内财税体制改革需要解决的问题。本文从国内现行税制税权划分存在的弊病入手,提出一些税权划分应坚持的原则、构想和其他应解决好的问题。

1、现行税制在税权划分方面的弊病剖析

1.不利于市场经济进步

打造健全的市场经济体制是国内经济建设的目的,这是大家实践经验的概要,也是世界经济一体化趋势的需要,大家的任何一项改革都需要符合市场经济的需要,税权的划分也应该有利市场经济的进步。现行税制中按企业的隶属关系划分企业所得税,即中央企业向中央政府交纳企业所得税,地方企业向地方政府交纳企业所得税。从动态上看,这种安排,客观上鼓励地方保护行为,特别是一些地方政府通过行政方法强行营销推广当地企业商品、排斥外来企业商品的行为倾向,甚至致使一些行业中中央属企业在一些区域面临不利的角逐局面,全国市场一体化进程遇见妨碍。它有碍国内市场经济的进步。

2.不利于分税制的推行

分税制是市场经济国家常见实行的一种财政体制。它是按市场经济的原则和公共财政理论打造的。它是市场经济国家运用财政方法对经济推行宏观调控较为成功的做法。根据市场经济的需要,党的十四届三中全会果断地作出了在国内实行分税制的决定。现行分税制对推进国内经济体制的健全和进步起到肯定的积极推动作用,但在实质运作过程中也暴露了不少问题,如中央可支配的财力呈降低趋势;中央财政赤字不断增加;中央财政收入的增长低于地方财政收入的增长;中央债务规模不断扩大;税收收入占GDP比重预期目的尚未达到;地方的积极性也未能非常不错地调动起来。这与国内现行分税制的税权划分不合理是分不开的。

国内是一个中央集权制国家,政治上需要统一和稳定,这就决定了大家不可以按西方一些联邦制国家一样实行地方分权制。另外,国内又是一个经济社会进步不平衡的大国,各区域的经济基础、自然条件、人文地理情况不同,甚至差距非常大,这就决定了大家国家不可以象日本、法国、新加坡等国一样实行税权集中在中央的中央集权型规范。依据国内的政治规范和经济社会情况,国内应实行以中央集权为主,合理给地方放权的形式,只有如此,才能使地方税在一个较为适当的环境下开征,又不影响中央财政收入的增加和宏观调控能力的加大。大家在中央与地方的税权划分上,既不可以把税权过分集中于中央,也不可以毫不限制地扩大地方的税权。要依据国内的国情,科学、合理地划分,从而保证国内分税制的贯彻推行。

3.有悖公共财政理论

在国内经济体制改革不断深化,特别是在党的十四届三中全会提出打造社会主义市场经济体制的背景下,财政学界不失机会地提出在国内打造现代公共财政这一课题。1998年国内财政界提出了逐步打造国内公共财政基本框架的改革目的,2000年夏天,在全国财政工作会议中,李岚清副总理、项怀诚部长的报告,又向国人勾勒出构建国内公共财政新机制的基本思路,项部长报告提出:力争3至5年的时间,打造起适应公共需要、收入支出管理规范、宏观调控有力、符合社会主义市场经济进步需要的公共财政新体制。努力构建国内公共财政的新机制成了国内财政改革的主旋律,其意义深远,不容忽略。

公共财政学论觉得,公共商品具备层次性,按其受益范围的大小,可以分为全国性公共商品和地方性公共商品。公共商品的提供由中央和地方之间的分工规范确定,是一种经济机制设计,有必要由中央政府提供全国性的公共商品,地方政府提供地方性公共商品。税收是公共财政的主要出处,税收作为公共商品的价格,各级财政支出所提供的公共商品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以,中央和地方在公共商品的提供上,应具备相对的独立性,相应地,中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权,才能保证各级政府支出的基本需要,才能有效地提升政府机构的效率。而国内现行分税制的税权划分不明确,不符合公共财政理论的需要。

4.不利于调动中央与地方两个积极性

充分发挥中央与地方两个积极性,是国内经济社会进步中长期坚持的一项基本方针。1993年12月15日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出了“正确处置中央与地方的分配关系,调动两个积极性,促进国家财政收入的合理增长”的分税制财政体制改革的指导思想,但因为市场经济体制还未完全打造,在实质落实中仍未能彻底跳出传统经济体制改革的局限,中央税权过度集中的老路未能彻底消除。分税制的推行,某种程度上加大了中央的财力,强化了中央的宏观调控,调动了中央的积极性。但远没达到调动两个积极性的目的,地方政府的积极性远没调动起来。这其中一个要紧是什么原因就是税权过于集中,税收法律的拟定权、讲解权、政策调整权、减免税权几乎统统归属中央,忽略了地方政府在处置地方事务时所应拥有些税收管理权限,使地方各级政府的职能否完全达成,制约了地方政府的积极性。

另外,现行分税制没赋予地方政府独立获得收入的权力,特别是没独立开征税收的权力,而是按中央统一拟定的税收规范去组织收入,现行分税制体制改革,划给地方政府固定收入的税种有16种之多,但地方基本上仍没自己独立的税种。现有些地方税好似几十年来就一直存在的地方税一样,只不过小额零星分散的税种,远不足以成为地方财政支柱收入出处。这就根本否定了地方政府财政的独立主体地位。在现在经济利益多元化格局的背景下,假如不考虑地方相对独立的经济主体地位,容易地把地方利益目的等同于中央利益目的,不利于调动地方政府的积极性,最后也会干扰宏观调控能力的加大和中央利益的达成。

2、税权划分应坚持的原则

1.市场经济的原则

打造健全的市场经济体制是国内经济体制改革的目的。在国内,只有实行社会主义市场经济,才能充分发挥社会主义规范的优越性,取得同资本主义规范角逐的比较优势;只有选择市场经济的资源配置方法,才能从根本上提升资源借助效率。所以,中央与地方税权的划分,必须要有益于市场经济的健全和进步,有益于资源的有效配置,有益于促进经济的进步。税权的划分应尽可能没有妨碍市场经济的进步。同时,也要考虑到市场也有其自己的弱点和消极方面,存在着市场失灵的地方,因此,需要加大和改变国家对经济的宏观调控。

2.效率原则

效率原则包括两个方面包含的意思,一是经济效率原则,一是税收本身的效率原则。经济效率原则是指税权划分对资源配置和经济机制运行的影响最佳化,也就是说,纳税人在正常负担以外,经济活动不会由于税权划分的不合理而遭到干扰和妨碍,相反还因此而得到促进。因此,大家在划分税权时,要充分考虑哪些税权集中中央有利整个经济的进步,哪些税权下放给地方有益于调动地方政府进步经济的积极性。税收本身的效率原则,是指以最少的税收获本获得最多的税收收入。减少税收获本,提升税效果率,要运用先进科学的办法管理税务,要简化税制,税权划分既要便捷中央税收征收管理和组织收入,又要便捷地方的税收征收管理和组织收入,要尽可能使纳税人便捷、省时、省事、省成本。

3.事权和财权相结合的原则

事权,就是某一级政府所拥有些从事肯定经济事务的责任和权利。财权即某一级政府所拥有些财政管理权限,包括财政收入权和支出权。通常来讲,中央与地方应科学合理地划分各自的事权,并依据事权合理确定支出的规模,在确定事权和支出规模的基础上划分财权。改革开放以来,国内中央和地方的关系经过了几次调整,总体而言,调整仍没到位,中央与地方的事权划分仍缺少科学性和规范化,划分不够彻底,相互扯皮的现象时有发生。

大家在处置中央与地方关系,划分中央与地方事权的时候,应通过法律的程序,来规范中央与地方的法律关系,使之成为中央政府与地方政府都需要遵循的行为准则,使中央与地方关系的处置有法可依,应依据公共商品的特点和层次性或受益范围来界定中央与地方的事权和财权。在公共财政的模式下,全国性、区域性公共商品划分的理论为中央与地方的合理划分事权和财权提供了客观依据,即地方商品由地方政府负责提供,全国性的公共商品由中央政府提供。从市场经济进步的需要来看,中央与地方事权和财权的界定,可依据各级政府对各项经济和社会事务的把握方法和适应程度,并考虑公平与效率的关系。

4.分税制原则

坚持分税制原则,重要是要打造地方税体系,要创造必要的条件进一步健全国内分税制体制,使之与国内社会主义市场经济相适应。地方税是相对于中央税而言的,是依据国家财政管理体制改革的规定,由中央统一立法或由地方立法开征,由地方负责征收管理,税款为地方财政固定收入的各税种的总称。地方税是国家税收的要紧组成部分 ,它除去具备国家税收的三大特点外,还具备收入归地方所有,是地方财政的固定收入,管理权限主要由地方所学会,税源分散、收入零星、征管困难程度大、税收获本高、与地方经济关系密切等特征。地方税体系问题是与国内分税制推行相伴而产生的,分税制是现代市场经济国家的基本作法,它的健全是与地方税体系的完善分不开的,没发达的地方税就不可以达成一级政府一级预算的原则,推进规范的分税制改革也就是一句空话。

要打造起合理科学的分税制,地方税收体系的确立和健全就需要提到要紧议事日程。地方税收体系,应该是主体税种稳定,辅助税充裕,结构合理,功能齐全的地方税多税种的组合。打造地方税体系,重要在地方税基的选择和税种的设立。大家要在确定中央与地方共享税,确立地方税主体税种,如营业税、财产税等的同时,依据地方经济进步的需要开征一些新的地方税种,如社会保障税、汽车购置税、遗产税、赠与税、环境保护税等,改革现有些地方税种,如个人所得税、城市维护建设税、房地产税、资源税等。

3、划分税权的基本思路

1.优化税制结构

优化税制结构是合理划分税权的基础。税制结构是指一个国家依据本国国情和财政上的需要,由若干不同性质和用途的税种组成的有主有次、互合适合、结构严密的税收体系。长期以来,国内的税制结构实行的是以流转税类为主体的模式,1994年税制改革后,这一情况更趋强化,流转税的税收收入占国内全部税收收入的70%以上,1994年—1998年分别为75.76%、74.89%、74.55%、72.69%、74.22%。当然,这与国内当时生产力进步水平比较低下和税收征收管理水平比较落后有关。在生产力进步水平相对低下,税收征收管理水平还不高的状况下,以流转税为主体的税制结构有益于组织税收收入,有益于简化征管,减少征收获本。但伴随国内生产力进步水平和税务职员素质的不断提升,税收征收方法的不断现代化,税制结构调整的条件已基本成熟。

从国内现在经济政策目的和进步的客观需要与国内税收征收管理水平看,以流转税和所得税并重的“双主体”模式是比较符合国内实质的。第一,从海外经验看,一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式,其经济条件为人均国内生产总值700USD左右。如日本转换时的水平为789USD,美国815USD,英国717USD。2000年9月国家统计局公布的数字表明,国内现在的人均GDP已达849USD,所以,国内税制结构模式的转换已拥有了转换的经济条件。第二,国内税务职员的素质较以前有了非常大的提升,国内现有80多万的税务大军中,大专以上学历者已占60%以上,本科学历以上职员也超越22%,目前国内对税务职员的培训也形成了大连、扬州、长沙“三地一体”的培训互联网和体系,不久的以后,国内税务大军的整体素质或有更大的提升,这为国内税制结构模式的转变提供了有力的人才条件。第三,国内税收征收管理方法不断现代化,截止1998年底,国内税务系统计算设施装备达157004台,计算机管理职员28727人,微机处置纳税户数达16783544户,税收征收管理的装备现代化为国内税制结构的转换提供了技术优势。

另外, 大家应开征一些新的税种,如社会保障税、遗产税、环保税、汽车购置税、燃油税等;扩大增值税的征收范围,将建筑业和运输业并入增值税的征收行列,并实行消费型增值税;将企业所得税与外商资金投入企业和外国企业所得税合并统一为公司(法人)所得税;可将城镇土地用税并入资源税;将筵席税并入消费税,适合调整消费税的课税范围,增加一些高端娱乐项目和高端消费项目,如高尔夫球、桑拿浴、高级美容等,并取消现行消费税目中的生产资料和通常生活品,如酒精、护肤护发品。

2.正确划分中央与地方的税收立法权

税收立法权的正确划分是合理划分中央与地方税权第一要解决的问题。要在确保中央税收立法权的同时,逐步扩大地方政府的税收立法权。

立法权就是主权者所拥有些,由特定的国家机关所行使的,在国家权力结构中占据特殊地位的,用来拟定、认同和变动规范性法文件以调整肯定社会关系的综合性权力体系,它包括国家立法机关行使的立法权与其他国家机关、地方权力机关行使的立法性职权。国内实行的是高度集中的政治体制,这就决定了中央集中统一领导是国内现行立法权限划分体制的根本特征。这一特征决定了中央立法在整个国家立法体系中的主导性和基础性。有关税收的基本的、全国性的税收法律需要集中在中央,由全国人民代表大会或其常务委员会立法,或由全国人大及其常务委员会授权国务院立法。如《税收基本法》、《税收征收管理法》和国内要紧税种如增值税、所得税、营业税、消费税、社会保障税等税收实体法与与之配套衔接的《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法法》等法规。

另外,因为国内各区域状况差别较大,特别在经济体制改革中很多改革方法带有探索试验性质,假如全部税法由最高权力机关拟定,难以做到机动、灵活和准时;国内实行民主集中制,历来强调发挥中央与地方两个积极性,这就需要充分发挥地方权力机关在立法方面的积极性。税收立法权在中央与地方政府之间的适合划分,既有益于维持中央政府在税收调控中的主导地位,有益于宏观经济的协调稳定进步,又有益于发挥地方政府在税收调控方面的积极推动作用,使地方地区经济的进步充满活力。对于一些地区性、地方性税种,可依据各地实质需要和可能,由地方各级权力机构行使立法性职权,由地方政府确定开征或停征,这部分税种的立法权由地方权力机关行使,由地方自行决定是不是开征,税率的高低和税基的宽窄由地方调整,如此可以更好地发挥地方扩大财源,组织收入的积极性。

总之,税收立法权限要明晰合理,对中央和地方的税收立法,要分税分管,赋予地方与其事权、财权相适应的税收立法权,以满足地方经济进步需要。同时对税种的设置、开征、停征、讲解和减免等权限也要进行适当的划分。

3.明确划分中央与地方税收收入的归属权

划分中央与地方税收收入的归属总的原则应是:坚持中央财政收入占全部财政收入的比重需要在60%左右,有益于中央财政收入与地方财政收入同步增长,有益于调动中央与地方经济进步、组织收入的积极性。实行分税制以来,国内中央财政收入占全部财政收入的比重1995—1999年一直呈逐年降低或徘徊的趋势,分别为52.2%、49.4%、48.8%、49.6%、50.96%。这种格局与海外状况形成强烈的对比。从发达国家来看,不论是单一制国家,还是实行联邦制的国家,在国家总的财力分配格局中,中央集中的财力比重通常维持在60%以上。从进步中国家来看,除个别国家外,中央集中的财力比重通常都在70%以上。另外,国内税种和收入的划分标准欠科学。如中央企业的所得税归中央财政,地方企业的所得税归地方财政,这不只致使分税制不规范,而且与打造统一市场经济的需要相违悖。

因此,大家在确定中央财政收入占全部财政收入比重时,应基于国内国情,本着发挥中央与地方两个积极性的原则,把这一比重确立在60%左右。在税种和税收收入的划分上,因为中央政府所承担的任务具备全局性和特殊重要程度,地方政府主要承担与当地经济和社会进步密切有关的事务。所以,大家应该把收入比重高,税收负担分布广泛的税种划归中央,将那些与地方经济和社会事业进步关系密切、税源分散、合适地方征管的税种划为地方税收收入。同时,将某些与经济进步直接有关的主要税种作为中央与地方的共享税收收入。在具体划分和操作上,大家可以在现有分税制划分的基础上确定。中央固定税收收入包括:关税、海关代征消费税和增值税、消费税。地方固定税收收入包括:营业税、个人所得税、社会保障税、遗产税、赠与税、汽车购置税、燃油税、城镇土地用税、印花税、契税等。中央与地方共享税收收入包括:增值税、所得税、资源税和证券买卖税。其中增值税,所得税和证券买卖税可以采取同源分率的形式划分,资源税仍按现行规范划分。

4.明确国税、地税各自的税收征收管理权限

税收征收管理规范是税收规范的要紧组成部分,它是保证税收政策得以有效推行,进而保障税收收入准时、足额入库的重要。因而,国税、地税各自的税收征收管理权限划分的明确与否,直接关系到中央与地方各自的税收收入征收和入库水平。国内自税务机构分设后,国税、地税在税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收等方面的税收征收管理权限进行了多次调整,但在某些方面仍存在交织不清的状况。为了提升国内税收征收管理水平,预防国税、地税在征收管理问题上发生磨擦和“撞车”,明确国税、地税各自的税收征收管理权限非常有必要。

在税务登记方面,可仍按现行的“统一代码,分别登记,”的方法,可以把税务登记的稽核权明确给马上成立的税务警察部门,如此有益于加大对漏登漏管户的管理,不断提升税务登记率。在发票管理方面,应按收入归属权的流转税归属来划分,属中央固定和中地共享流转税的纳税人发票管理权属国税部门,属地方固定收入的流转税纳税人的发票管理权归地税部门。在纳税申报方面,要坚持分别申报的方法,中央税向国税申报,地方税向地税申报,中地共享税需要同时向国税、 地税申报。在税款征收方面,国税、地税的征收边界应严格划分。中央固定税收收入固定由国税局征收,地方固定收入固定由地税局征收,对中地共享税,可以由国税统一征收分别入库,条件成熟的地方省市,如地方税务局觉得本省市的地方税务局职员的整体素质,征管方法和征管水平达到征收共享税水平的,可以由地方政府向国家税务总局提出申请,由国税和地税分别分率征收。伴随条件的不断成熟,全国税务职员的整体素质不断提升,征管方法的不断现代化,在对共享税的征管上,应实行国税、地税分税分征,渐渐取消由国税代征地方税的方法,凡地方税种与共享税中地方推荐的部分应全部由地税系统自行征收管理。


 
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